Гриф «Для служебного пользования»: опасные тенденции нарушения прав граждан

С конца 1990 -х годов некоторыми федеральными ведомствами допущен ряд злоупотреблений: когда нормативным актам, затрагивающим права, свободы, законные интересы и обязанности граждан и организаций, порядок их реализации, их правовой статус, присваивается гриф «для служебного пользования», что создает препятствия для свободного доступа к указанным актам граждан и общественных объединений.

13 ноября 2009 года в Независимом пресс-центре г. Москвы «Комитетом за гражданские права» был проведен круглый стол по теме «Закрытые ведомственные нормативные акты и соблюдение прав человека». По итогам обсуждения участников этого мероприятия, были выработаны рекомендации для официальных инстанций. Они публикуются ниже с учетом всех поступивших замечаний и поправок.

Главным образом, предлагается установить ясные критерии присвоения НПА грифа «Для служебного пользования», а также, предлагается провести общественный мониторинг существующих подзаконных актов с грифом «ДСП» с целью установления целесообразности и актуальности на сегодняшний день, ограничения в доступе граждан к информации, содержащейся в «секретных» нормативно-правовых актах различных ведомств.

Обобщенное мнение участников круглого стола:

Получение гражданами своевременной, полной, достоверной информации по вопросам, затрагивающим их права, свободы и законные интересы, является обязательным условием функционирования демократического социального государства, развития гражданского общества и его институтов, эффективного общественного контроля за органами власти и местного самоуправления, деятельностью закрытых учреждений.
Человек, лишенный доступа к такой информации или ограниченный в таком доступен, перестает быть гражданином, так как теряет качества субъекта политических и социальных процессов.
Не случайно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ устанавливает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.
В соответствие со ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" с изменениями от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 1 декабря 2007 г.), «государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». Статья 7 того же закона содержит критерии информации, которые не может быть отнесены к государственной тайне.
Однако постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти", изданным вне рамок конституционного правового поля, введено не предусмотренное федеральным законодательством понятие «документов, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, в федеральных органах исполнительной власти, а также на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях» ( далее информация ограниченного распространения). На данные документы проставляется гриф «для служебного пользования». При этом в соответствие с п. 1.7 «служебная информация ограниченного распространения без санкции соответствующего должностного лица не подлежит разглашению (распространению)».
Хотя в соответствие с п. 1.3 указанного Положения «не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации», однако данный запрет часто нарушается.
Из Положения не ясен ни критерий отнесения информации к категории информация ограниченного распространения, ни основания такого отнесения, ни круг субъектов, которые вправе принять решение о присвоении документу грифа «ДСП».
В соответствие с ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ
"Об информации, информатизации и защите информации" с изменениями от 10 января 2003 г. , документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. Таким образом, их Федерального Закона следует, что Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти может регулировать только порядок признания «информацией ограниченного распространения» только конфиденциальной информации.
В соответствие с Перечнем сведений конфиденциального характера, утвержденных Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 с изменениями от 23 сентября 2005 г. к конфиденциальной информации относятся: 1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях. 2. Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. 3. Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна). 4. Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее). 5. Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна). 6. Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
Однако из Гражданского Кодекса РФ с 1 января 2009 года статья 139 ГК РФ («служебная и коммерческая тайна») была исключена. Хотя ряд федеральных законов (Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях", Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", и содержат понятие «служебной тайны», однако в действующем российском законодательстве понятие служебной тайны не раскрывается.
При этом с конца 1990 -х годов некоторыми федеральными ведомствами допущен ряд злоупотреблений, когда нормативным актам, затрагивающим права, свободы, законные интересы и обязанности граждан и организаций, порядок их реализации, их правовой статус, присваивается гриф «для служебного пользования», что создает препятствия для свободного доступа к указанным актам граждан и общественных объединений.
Так, например, в настоящее время гриф ДСП имеют и отнесены к информации ограниченного распространения:
- приказ Минюста РФ от 13 июля 2006 г. N 252-дсп об утверждении Инструкции о надзоре за осужденными ( при том, что аналогичные инструкции, действовавшие до 2006 года являлись открытыми документами; аналогичная инструкция, касающаяся воспитательных колоний, является открытой);
- Распоряжение Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 29 декабря 2004 г. N АН-132-р(фс)ДСП "О создании специальной инспекторской группы для осуществления оперативного контроля за соблюдением мер авиационной безопасности в аэропортах Российской Федерации";
- Положение Банка России от 29.12.2003 г. N 245-П ДСП "О системе оплаты труда работников Центрального банка Российской Федерации (Банка России)";
- Инструкция о работе отделов (групп) специального учета СИЗО и тюрем уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, утв. приказом Минюста РФ от 18 мая 2001 г. N 148-дсп ( до 2001 года аналогичная Инструкция носила открытый характер);
- приказ Федеральной службы воздушного транспорта России от 7 апреля 2000 г. N 80-ДСП "О внесении изменений в порядок применения приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 21 ноября 1995 г. N 102 "Об утверждении и введении в действие Руководства по производству досмотра пассажиров, членов экипажей гражданских воздушных судов, обслуживающего персонала, ручной клади, багажа, грузов, почты и бортовых запасов";
- Свод правил по проектированию и строительству СП 11-112-2001 "Порядок разработки и состав раздела "Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны. Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций" градостроительной документации для территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований", утвержденный приказом МЧС РФ от 29 октября 2001 г. N 471 ДСП;
- приказ Росрыболовства от 12 декабря 2008 г. N 408-дк/дсп "О распределении общих допустимых уловов водных биологических ресурсов Северного рыбохозяйственного бассейна, а также квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, применительно к видам квот их добычи (вылова) на 2009 год" и еще 10 аналогичных приказов по квотам добычи биологических ресурсов по другим морям;
- указание Директора ФССП России от 16 августа 2006 г. N 82-НВ-дсп и штатной численности Федеральной службы судебных приставов;
- приказ МВД России от 8 апреля 1996 г. N 180 дсп о структуре органов внутренних дел
- инструкция по планированию действий МВД (ГУВД, УВД) при чрезвычайных обстоятельствах, утвержденной приказом МВД России от 12 января 1996 г. N 20.
Такие шаги ведомств порождает коррупцию и халатность, блокирует возможность участия общества в государственных делах.

Участники круглого стола рекомендуют:

1. Президенту Российской Федерации, как гаранту соблюдения конституционных прав граждан, дать поручение Генеральному Прокурору РФ о проверки обоснованности отнесения нормативно - правовых актов федеральных органов исполнительной власти к информации ограниченного распространения с присвоением им грифа «ДСП».

2. Правительству Российской Федерации:
- Чаще и публичнее проводить заседание правительственной комиссии по оценке работы государственных органов, приглашать на ее заседание представителей гражданских правозащитных организаций;

- Внести изменение в постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти", предусмотрев: проведение Общественной Палатой России экспертизы обоснованности присвоения ведомственных нормативным актам грифа «ДСП»; проведение мониторинга ведомственных нормативных правовых актов с грифом «ДСП» со снятием данного грифа с тех актов, которым он был присвоен необоснованно либо обоснованность его присвоения к настоящему времени утрачена;

- Установить ясные критерии присвоения ведомственному нормативно- правовому акту грифа «ДСП»;

- Изменить порядок присвоения грифа «ДСП», установив, что такой гриф присваивается Правительством Российской Федерации.

3. Общественной Палате России обратиться к Правительству Российской Федерации с предложением опубликовать ведомственные нормативные акты, имеющие гриф «ДСП», которые в соответствие с п. 1.3 Положения не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения.