«Инструкция о порядке рассмотрения и приема граждан в органах прокуратуры» через призму ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан РФ»

13 октября 2008 г. в Независимом пресс-центре г. Москвы состоялся круглый стол с участием ряда представителей правозащитных организаций г. Москвы. Круглый стол был посвящен обсуждению «Инструкции о порядке рассмотрения и приема граждан в органах прокуратуры», утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.12.2007 № 200.

Отметив положительные стороны данной инструкции, представители правозащитных организаций, основываясь на практике её применения в органах прокуратуры, отметили ряд норм, страдающих правовой неопределённостью, и недочетов, которые не только создают предпосылки, но и приводят в действительности к нарушению Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в РФ», Конституции РФ и, соответственно, прав граждан.

Участники круглого стола,
- проанализировав соответствие Конституции РФ и Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан в РФ» приказа Генеральной прокуратуры № 200 от 17.12.07 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приеме граждан в системе прокуратуры Российской Федерации»,
- обсудив практику применения данного приказа в органах прокуратуры,
- проведя общественную экспертизу рассматриваемого нормативно - правового акта Генеральной Прокуратуры,

Пришли к следующим выводам:
1) Несомненными положительными сторонами приказа являются:
- норма п. 5 приказа о том, что «каждое обращение должно получить объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре, к компетенции которых относится решение вопроса»;
- норма п. 1.3 Инструкции о том, что, что по просьбе гражданина обращение может быть подано в орган прокуратуры представителем общественной организации. Вместе с тем данное положение обесценивается активным противодействием отдельных ответственных прокурорских работников (например, прокурора г. Москвы Семиным Ю.Ю.) рассмотрению обращений общественных организаций в интересах обратившихся в них граждан;
- норма п. 3.3. о том, что, если в обращении ставятся вопросы, отнесенные к компетенции, как органов прокуратуры, так и органов предварительного расследования, данное обращение подлежит рассмотрению в органе прокуратуры;
- норма п. 3.8 Инструкции о докладе Генпрокурору РФ обращений иных лиц по фактам коррупции и злоупотребления служебным положением работников Гепрокуратуры и высшими должностными лицами РФ;
- норма п. 7.2 Инструкции о порядке приема Генеральным Прокурором РФ или его заместителями.
2) Для повышения гласности и открытости в деятельности органов прокуратуры, которая, по оценкам участников круглого стола, продолжает оставаться самым закрытым из всех правоохранительных органов, целесообразно было бы публиковать на сайтах органов прокуратуры аналитические справки о практике рассмотрения обращений граждан в органе прокуратуры, которые в соответствие с п. 6.3 приказа к 1 февраля и 1 августа должны направляться в вышестоящий орган прокуратуры.
3) П. 1.3 Инструкции не предусматривает возможность обращения гражданина в прокуратуру через СМИ, в связи с чем инструкция не регулирует порядок рассмотрения подобного вида обращений.
4) Положение п. 1.5 Инструкции о том, что ущерб, причиненный действием (бездействием) органов прокуратуры, может быть возмещен только по решению суда, препятствует добровольному возмещению ущерба при очевидности допущенного нарушения. Это порождает, как неоправданную загрузку судебных органов, так и затрудняет восстановление прав гражданина
5) Положение п. 2.4 о том, что «обращения, в которых заявители выражают несогласие с принятыми решениями и в связи с этим ставят вопрос о привлечении судей, прокуроров, следователей, дознавателей или других лиц к ответственности, высказывая предположение о возможном совершении ими должностного преступления, при отсутствии в них конкретных данных о признаках преступления не требуют проверки в порядке, предусмотренном ст. 144 и 145 УПК РФ» грубо нарушает требования ст. ст. 33, 46, 50 Конституции РФ в силу своей правовой неопределенности и расширительного толкования, придаваемого данной норме правоприменительной практикой в органах прокуратуры. Так, неопределенный, оценочный и субъективный характер носит понятие «конкретных данных о признаках преступления». Не ясно, почему заявители, не согласные с решениями, принятыми прокурорами, судьями или следователями, должны находиться в менее защищенном положении, нежели заявители, не согласные с действиями чиновника исполнительной власти, соседа или правонарушителя. Трудно понять, каким образом гражданин, узнавший от «противной стороны» о том, что они дали взятку должностному лицу следствия, прокуратуры или суда, и сообщающий об этом в компетентный орган, имеющий право дать указание о проведении оперативно - розыскных и иных проверочных мероприятий, может, не нарушая закон, самостоятельно организовать сбор, получение и оформление «конкретных данных о признаках преступления». Рассматриваемое положение привело к тому, что подобные заявления в некоторых органах прокуратуры (например, прокуратуре Ивановской области) рассматриваться практически прекратили.
6) Опасность представляет положение п. 2.10 Инструкции, согласно которому «не подлежат разрешению обращения, содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в компетенцию органов прокуратуры». Понятие «прямого вмешательства автора в компетенцию органов прокуратуры» в Инструкции не раскрыто. Каким образом заявитель может «вмешаться в компетенцию органов прокуратуры», если обрести полномочия в рамках такой компетенции, заявитель не способен при всем своем желании, из ответа не ясно. Вместе с тем известны многочисленные случаи, когда в ответ на критику действий или бездействия органов прокуратуры, заявитель получает отказ в рассмотрении своего обращения по мотивам вмешательства в компетенцию органов прокуратуры.
7) Аналогичную опасность представляет и норма п. 2.12 Инструкции, согласно которой «обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи, может быть оставлено без ответа по существу с уведомлением заявителя о недопустимости злоупотребления предоставленным ему законом правом обращения с жалобой». Из данной нормы не ясно, что понимается под «оскорбительными выражениями». Кроме того данная норма вступает в противоречие с Приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений", согласно которому учету и реагированию подлежит любое сообщение о преступлении.
8) Правовой неопределенностью страдает и п. 2.13 Инструкции о том, что «без разрешения может быть оставлено обращение, если по содержанию оно лишено смысла или в материалах проверки имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания», так как не ясно, что подразумевается под обращением «лишенным смысла», кто должен делать вывод о том, что обращение лишено смысла. Принцип возможности оставления без ответа обращения недееспособного лица представляет несоразмерную психическую статусу данных лиц дискриминационную меру, хотя по состоянию своего здоровья данные лица нуждаются в повышенной социальной и правовой защите.
9) П. 3.2 Инструкции не предусматривает возможность принятия к рассмотрению обращения, ответ на которое не давался руководителем нижестоящей прокуратуры, если автор обращения жалуется на действия руководителя нижестоящего органа прокуратуры.
10) Эффективность применения п. 3.7 Инструкции о том, что «запрещается направление обращения на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется» снижается отсутствием положения о должностной или дисциплинарной ответственности работников прокуратуры, допустившего данное нарушение. Представляется необходимым разработка и принятие Дисциплинарного Устава органов прокуратуры для повышения ответственности прокуроров за свои рения и действия.
11) Инструкция не предусматривает проставление штампа о принятии обращения в органах прокуратуры на дубликате обращения по просьбе заявителя.
12) Сомнительным представляется положение п. 4.1 Инструкции о том, что «порядок проверки обращений и запросов, обеспечивающий наиболее объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение поставленных в них вопросов, определяется руководителями соответствующих прокуратур», так как нарушается единообразие и понижается стандарт требований к объему и качеству действий, направленных на проверку обращения.
13) Практически не работают нормы п. 4.3 Инструкции о том, что «доводы заявителей о систематическом ущемлении прав и свобод граждан, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки правоохранительных органов и нижестоящих прокуроров, проверяются, как правило, с выездом на место. Для обеспечения полноты и объективности проверок к их проведению могут привлекаться специалисты, а в случае необходимости - заявители». Так, из 32 экспертов - участников круглого стола, только 3 из них были известны случаи проведения прокурорской проверки с выездом на место, только одному - привлечения заявителя к проведению проверки. Представляется, что решение об участии в проверке заявления должно приниматься не прокурором, проводящим проверку, а самим заявителем, что повысит качество и объективность проверки.
14) Норма п. 4.10 о составлении при разрешении наиболее сложных обращений, а также обращений, взятых на контроль, мотивированного заключения, обесценивается отсутствием у заявителя прав получить на руки копию такого заключения.
15) Особую опасность представляет норма п. 4.11 о том, что «прекращение переписки с заявителем возможно, если повторное обращение не содержит новых доводов, а изложенное ранее - полно, объективно и неоднократно проверялось и ответы даны в порядке, установленном настоящей Инструкцией, правомочным должностным лицом органа прокуратуры», так как из данной нормы следует, что прекращение переписки возможно при получении заявителем немотивированного и необоснованного ответа.
16) Положение п. 4.13 Инструкции о том, что «при разрешении обращений факты, установленные вступившим в законную силу решением или приговором суда, повторному доказыванию не подлежат, если не стали известны новые обстоятельства» создает препятствия для надзорного обжалования судебных решений в органах прокуратуры, так как ряд прокуратур воспринимает вывод суда, являющийся предметом обжалования в связи с нарушением прав человека, как «факт, установленный вступившим в законную силу решением или приговором суда». Данная норма страдает правовой неопределенностью и умаляет доступ граждан к обжалованию судебных постановлений, вынесенных вследствие ошибки или злоупотреблений.
17) Опасность таит в себе и п. 4.14 Инструкции о том, что возможность ознакомиться с материалами проверки заявитель получает лишь в том случае, если эти материалы не затрагивают права и интересы других лиц. Так, как любой документ всегда затрагивает права и интересы других лиц (лица, действие которого обжалуется, лица, составившего этот документ, лица, упомянутого в этом документе) п. 4.14 открывает неограниченные возможности для отказа в ознакомлении с документами.
18) П.6.12 Инструкции не предусматривает обязанности направить заявителю копию прокурорского иска или представления, а также сроки, в которые информируется заявитель.
19) В. п. 6.5 о том, что отказ в удовлетворении обращения должен быть мотивирован отсутствует определение понятия «мотивированности», что на практике приводит к направлению заявителям в ряде случаев немотивированных ответов. Особенно часто отличаются этим ответы сотрудников Генпрокуратуры Беллевича, Бумажкина и некоторых других.
20) Содержит возможность нарушения прав заявителя положение п. 7.8 о том, что руководитель прокуратуры на личном приеме вправе отказать гражданину в дальнейшем рассмотрении обращения, если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов, с разъяснением порядка обжалования, так как данный пункт не предусматривает возможность обсуждения лицом, ведущим прием, и заявителем, доводов и обоснованности реагирования на них в полученном ответе.
21) Инструкция не предусматривает обязанность органов прокуратуры выдать талон - уведомление при получении заявления о преступлении.
22) Инструкция не содержит положений об обеспечении доступности помещения, где проводится прием, для инвалидов и лиц, обладающих пониженной мобильностью, например о наличии пандусов для инвалидных колясок, о расположении приемной на первом этаже и т.д.
23) В Инструкции заложены возможности нарушения прав заявителей - сотрудников органов прокуратуры, так как не ясно, каким образом данным лицам обжаловать принятые в отношении них решения, например кадровой службы, так как они фактически вынуждены обращаться к тем должностным лицам, действия которых они обжалуют.
24) Инструкция не содержит критериев, при наличии которых обеспечивается уголовно - процессуальный порядок проверки заявлений. Это приводит к многочисленным нарушениям прав граждан при проверке заявлений о событиях, которые могут содержать признаки уголовных преступлений.