Законодательство об обращениях граждан: практика развития и применения

Участники круглого стола, рассмотрев практику применения ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также региональных законов г. Москвы и Московской области об рассмотрении обращений граждан, с большим удовлетворением констатируют, что при доработке проекта закона «О порядке рассмотрения обращения граждан РФ» благодаря усилиям Общественной Палаты России в текст законопроекта удалось внести многочисленные положительные изменения, существенно улучшившие текст и характер закона:

1) Так, согласно п. 4 ст. 1 проекта иностранные граждане и лица без гражданства, пользовались правом на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, только в том случае, если они находятся на территории Российской Федерации. Таким образом данные лица, даже, если постоянно проживавшие на территории Российской Федерации, однако выехавшие за ее пределы, по смыслу законопроекта, утрачивали право на обращение в органы власти. Данное ограничение было из закона исключено.

2) Правовой неопределенностью страдало определение анонимного обращения, как обращения, в котором не указаны фамилия, имя и отчество гражданина, адрес места жительства, отсутствует его личная подпись. Таким образом к анонимным обращениям могло было быть отнесено обращение, в котором гражданин не полностью указал вышеназванные данные, либо обращение лица, не имеющего отчества ( например, отчества, как правило, не имеют туркмены или татары), либо, лишенного возможности поставить подпись, либо не имеющего постоянного места жительства. При этом Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" предоставлял гражданину право на выбор указать место жительства, работы или учебы. Данное нарушение прав граждан было полностью устранено, понятие «анонимного обращения» из закона было исключено. Его заменила норма о том, что не дается письменный ответ на обращение, которое не содержит фамилии заявителя или его почтовый адрес.

3) П. 2 ст. 5 препятствовала рассмотрению в порядке, предусмотренным данным законом, вопросов, по которым вынесены судебные решения. Между тем, судебный способ защиты прав граждан является лишь один из предусмотренных законом способов защиты. Кроме того в ряде случаев, именно после получения отказа в удовлетворении своих требований в судебном порядке перед лицом открывается возможность обращаться по тому же вопросу в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Так, согласно сложившемуся обыкновению правоприменения отказ суда в удовлетворении требования о вселении лица из числа детей - сирот на ранее занимаемую жилую площадь, открывал возможность для обращения такого лица в органы власти и местного самоуправления по вопросу внеочередного предоставления жилья. Кроме того мы обращали внимание на то, что отказ в удовлетворении требования, заявленного в гражданском судопроизводстве, возможно не только в силу необоснованности требования, но и по формальным основаниям ( например, неправильному изложению исковых требований, неспособности лица самостоятельно собрать доказательства, недоступности адвокатской помощи). Мы указывали, что рассматриваемая норма может повлечь массовое ущемление прав граждан, если по их требованиям имеется судебное решение, в связи с чем данную норму следует исключить. Данная критика была учтена: частью 2 статьи 11 закона круг дел, по которым вынесено судебное решение и по которым нельзя обратиться в порядке Закона о порядке рассмотрения обращений граждан сужен до тех случаев, когда заявитель пытается обжаловать в органах власти или местного самоуправления судебное решение.

4) Законопроект предусматривал, что не рассматриваются обращения, содержащие клевету, оскорбления или угрозы в адрес государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц. Между тем, действующим законодательством не было предусмотрено понятие оскорблений государственных органов и органов местного самоуправления, понятия клеветы и оскорбления носят уголовно - правовой характер и может быть установлено только судом. Понятие угрозы не было конкретизировано действующим законодательством и носило оценочный характер. Мы отмечали, что из всего спектра угроз правовой формализации поддается только угроза убийством и причинением вреда здоровью (ст. 119 УК РФ), либо угроза уничтожения имущества ( ст. 163 УК РФ). Данная норма открывала широкую возможность для злоупотреблений, связанных с отклонением обращений граждан, возмущенных действиями ( бездействиями) органов власти ( самоуправления) или должностных лиц и подвергающих их обоснованной критике. Данное ограничение а рассмотрение обращений граждан было из законопроекта полностью исключено.

5) Пункт 4 статьи 5 предусматривал возможность нерассмотрения повторного обращения, в котором не приводятся новые доводы, а по предыдущим доводам «давались письменные ответы». Критикуя эту норму мы отмечали, что таким образом получается, вне зависимости от обоснованности таких ответов, повторное обращение заявителя, даже, если оно носит обоснованный характер, будет оставлено без рассмотрения. Данная норма открывала огромные возможности для злоупотреблений должностных лиц, так как любая отписка на обращение автоматически лишала заявителя права на повторное обращение. В законопроекте данная норма была заменена на противоположную по смыслу: прекратить переписку с заявителем в соответствие с ч. 5 ст. 11 ФЗ можно только в том случае, если ему многократно ( то есть не менее 3 раз) давались ответы по существу.

6) Статья 7 содержала понятие «обращение противоправного характера», что является избыточным, так как ст. ст. 129, 130, 119 УК РФ уже предусматривают ответственность за подобные нарушения. Данный термин был закона исключен.

7) Часть 1 ст. 8 законопроекта вновь предусматривала, что гражданин в письменном обращении обязательно должен указать свое отчество, адрес места жительства, поставить свою подпись, что дискриминировало лиц, не имеющих отчества, места жительства, либо лишенных возможности писать. Данные требования из закона были исключены.

8) П. 7 ст. 9 законопроекта предусматривал, что при отсутствии у должностных лиц или органов власти (самоуправления) вышестоящих органов, гражданину разъясняется его право на обращение в суд. Однако мы обратили внимание на то, при нарушении прав гражданина надзорные функции по отношению к таким органам и лицам исполняют также органы прокуратуры, а гарантом соблюдения прав человека, установленных Конституцией РФ, является также Президент России. Данная норма была из закона исключена.

9) Большую опасность представляла норма п. 6 ст. 14 о возможности отказа гражданину в личном приеме, если его повторные обращения носят незаконный характер либо по его обращению принято решение. Данной нормой создавалась возможность отказа гражданину в приеме, когда его требования носят законный характер, но по ним уже принято незаконное решение и гражданин уведомлен об этом. Такая норма из закона исключена.

10) Часть 2 статьи 7 не предусматривала возможность приложения к обращению не оригиналов документов и материалов, а их копий. Данный недостаток в законе был устранен.

Вместе с тем в некоторых своих положениях данный закон ухудшает положение граждан по сравнению с Указом Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-У11 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»

Участники круглого стола рекомендуют:

1) Изменить часть 2 статьи 1 Закона, предусматривающую, что действие данного закона не распространяется на обращения, подлежащие рассмотрению в порядке, установленном иными федеральными законами, указав перечень законодательных актов, регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан в иных правовых сферах.

2) Изложить статью 6 Закона в редакции
«Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. Ответственность за такое преследование наступает в соответствии с административным и уголовным законодательством.»

3) Пункт 6 статьи 8, предусматривающий обоснованный запрет направлять обращения тем должностным лицам, действия которых обжалуются, не содержит запрета на направление обращения в адрес подчиненных им должностных лиц. Его следует изложить в такой редакции:
«Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется либо подчиненным им должностным лицам».

4) Во исполнение пунктов 2 и 3 рекомендаций дополнить:
- Уголовный Кодекс РФ статьей 140-1 УК РФ «Преследование за критику или подачу обращения в органы государственной власти, местного самоуправления, должностным лицам, негосударственные организации, межгосударственные органы, если такое преследование причинило существенный ущерб».
- Кодекс РФ «Об административных правонарушениях
а) статьей 5.2 КоАП РФ «Преследование за критику или подачу обращения в органы государственной власти, местного самоуправления, должностным лицам, негосударственные организации, межгосударственные органы, если такое преследование не причинило существенного ущерба»;
б) статьей 5.2-1 КоАП РФ «Направление заявления гражданина в орган или должностному лицу, на действие (бездействие) которого гражданин жалуется».

5) Так как трехдневный срок регистрации письменного обращения с момента поступления ( п. 2 ст. 8 законопроекта) создает опасность волокиты и неоправданной задержки в рассмотрении обращения, данную норму предлагается изложить в следующей редакции
«Письменное обращение подлежит обязательной регистрации, как правило, в день поступления, а при отсутствии такой возможности - в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. При подаче заявления заявителем лично заявление регистрируется в его присутствии, о чем заявителю выдается талон установленного образца, а по просьбе заявителя ставится отметка на копии обращения».

6) П. 2 ст. 9 закона, предусматривая возможность рассмотрения заявления с выездом на место, не предусматривает права заявителя на личное либо через своего законного представителя участие в проверке и рассмотрении жалобы. Предлагается изложить данную норму в редакции:
«В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает его рассмотрение с выездом на место. Участие в таком рассмотрении вправе принимать заявитель или его представитель».

7) П. 4 ст. 10 не предусматривает обязанности субъектов рассмотрения обращений мотивировать принятое решение, излагать основания, по которым это решение было принято, знакомить с материалами и заключениями проверки. Предлагается изложить этот пункт в следующей редакции:
«Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:
4) дает письменный мотивированный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, излагает основания, по которым было принято решение, знакомит заявителя или его представителя с материалами проверки, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона»

8) Часть 2 ст. 12 предусматривает возможность продления сроков рассмотрения обращений граждан в исключительных случаях до 2 месяцев, однако законопроект не содержит определения исключительности таких случаев. Следует дополнить данную часть записью о том, что «под исключительными случаями понимаются такие, когда рассмотрение обращения в более короткие сроки не возможно по объективным причинам».

9) Пункт 2 ст. 5 фактически исключает возможность для гражданина ознакомиться с документами и материалами проверки, так как практически любое обращение «затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц». Между тем указанное условие исключает, согласно законопроекту, возможность ознакомления с материалами проверки. Предлагается изложить эту норму в следующей редакции:
« знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; в этом случае при знакомстве с материалами или документами соответствующие материалы и документы для ознакомления не предъявляются»».

10) Часть 2 ст. 13 лишает права на личный прием гражданина, не имеющего документ, удостоверяющий личность. Между тем, по данным правозащитных объединений, в стране - не менее 5 миллионов граждан, не имеющих таких документов. Предлагается изложить данную норму в следующей редакции:
«При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность или заявление об отсутствии у него таких документов».

11) Законопроект не содержит понятия рассмотрения обращений срочного характера ( в срочном порядке), в то время, как такая необходимость может иметь место в связи с обращениями, направленными на обеспечение прав граждан в сфере здравоохранения, экологии, социальной защиты, образования и т.д., когда месячный срок рассмотрения может создать опасность для неустранимых или необратимых нарушений прав, свобод и законных интересов заявителей. Предлагается дополнить статью 12 частью третьей следующего содержания:
«Если заявление носит срочный характер, то есть его рассмотрение в указанные выше сроки способно причинить существенный и необратимый ущерб правам, свободам и законным интересам граждан, то такое заявление рассматривается незамедлительно, а при невозможности такого рассмотрения - не позднее, чем в 5 - дневный срок»
и частью четвертой следующего содержания:
«Если заявление не требует проверки либо требует текущего выхода на место, то заявление рассматривается незамедлительно, а при невозможности такого рассмотрения - в десятневный срок».
В этой же статье следует говорить не о 30- дневном рассмотрении обращения, а об его рассмотрении «не более, чем в 30-дневный срок».

12) Статья 14 закона о контроле за соблюдением законодательства о рассмотрении обращений граждан носит общий, декларативный и неконкретный характер. Предлагается дополнить ее записью о том, что «руководители органа государственной власти и местного самоуправления несут личную ответственность за организацию работы по рассмотрению граждан».

13) Так как ст. 13 закона не предусматривает право граждан на их прием в удобном для них месте и удобное для них время, предлагается дополнить часть 1 статьи 13 закона записью о том, что: «Прием граждан, как правило, проводится в удобное для них время и в удобном для них месте».

14) Так как закон не предусматривает возможности общественного контроля за рассмотрением жалоб, предлагается дополнить статью 14 частью Второй следующего содержания:
«Общественные объединения в установленном законом порядке вправе осуществлять общественный за контроль за рассмотрением обращений граждан.»

15) В пункте 1 ст. 5 закона заявителю предоставляется право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, однако не указано, в каком случае такое истребование является необходимым. Предлагается дополнить эту норму словами «Истребование документов и материалов является обязательным, если их отсутствие может привести к неполноте, необъективности, односторонности рассмотрения, воспрепятствовать восстановлению или защите прав, свобод и законных интересов граждан».

16) Статью 5 предлагается дополнить пунктом 6 следующего содержания:
«Пользоваться помощью адвоката, доверенного лица, общественного объединения».

17) Дополнить статью 10 пунктом:
«При наличии в обращении нескольких доводов рассматривается каждый из них».

18) В статье 14 необходимо предусмотреть, что
«Материалы о результатах рассмотрения обращений, имеющих повышенное общественное значение, а также анализ и обобщение обращений граждан, поступивших в органы власти, должны доводиться до граждан путем публикации в СМИ отчетов органов власти ( должностных лиц, органов самоуправления) в средствах массовой информации.»

19) Необходимо дополнить закон статьей следующего содержания:
«Принципы рассмотрения обращений граждан.
Обращения граждан рассматриваются на принципах:
- приоритета норм Конституции и международных договоров с участием России над нормами федеральных нормативно - правовых актов;
- направленности процесса и результатов рассмотрения обращений граждан на восстановление, защиту и обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан;
- открытости и гласности рассмотрения обращений граждан;
- Ответственности органов власти и должностных лиц за нарушение прав, свобод и законных интересов граждан»

20) Часть 2 ст. 11 Закона изложить в редакции:
«Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения, а по просьбе гражданина - направляется по принадлежности».

21) Статью 10 Закона дополнить словами:
- «Ответственность за утрату обращения гражданина несет и восстановление обращения и приложенных к нему материалов производит тот орган власти, местного самоуправления или должностное лицо, которые допустили утрату обращения»;
- в каждом органе и местного самоуправления на одно из подразделений возлагает оперативный контроль и анализ работы с заявлениями, определение показателей такой работы, в том числе связанного с количеством обращений, по которым были приняты положительные решения.

22) Необходимо подготовить проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в негосударственных организациях и учреждениях на территории Российской Федерации».