Принципы общественного контроля

Любой, кто занимается на деле общественным контролем за соблюдением прав человека рано или поздно столкнется с вопросом о том, на каких принципах должно строиться осуществление общественного контроля. Именно от принципов будет зависеть идеология общественного контроля, векторы его развития, те общественные интересы, ради которых он будет осуществляться.
Принципы общественного контроля условно можно разбить на 3 группы: правовые принципы, этические принципы и организационные (или практические) принципы.
Попробуем рассмотреть каждую из указанных групп.
В статье 4 Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" закреплено 6 правовых принципов осуществления общественного контроля: 1) приоритета прав человека, 2) добровольности, 3) равноправия, 4) объективности, 5) законности, 6) недопустимость вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. Последний принцип законодатель распространяет также на содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания.
К сожалению, законодатель не раскрывает содержание этих принципов, а правоприменитель не дает практических рекомендаций по их применению.
Принцип приоритета прав человека выстраивает иерархию правовых ценностей при осуществлении общественного контроля и ставит права человека выше прав и интересов должностных лиц, ведомств, да и членов самой Комиссии. Приоритетность соблюдения прав человека, в частности, означает, что при конкуренции необходимости обеспечить и восстановить права человека с соблюдением других изложенных в ФЗ № 76 принципов осуществления общественного контроля, именно права человека будут иметь основное значение.
Вместе с тем практическими проблемами применения данного принципа становятся ситуации, когда заявитель просит Комиссию не производить дальнейшего разбирательства по его жалобе, так как предшествующее разбирательство уже улучшило его позиции (например, у него повысились шансы на условно - досрочное освобождение, трудоустройство). И в этом случае Комиссия оказывается перед дилеммой: исходить из интересов конкретного заявителя и упустить возможность исправить в данном учреждении (а может быть во всем территориальном органе или во всей системе) ситуацию в целом или же пренебречь интересами эгоистичного гражданина и «продолжить борьбу за права человека». Это тот случай, когда правовой принцип вступает в сложную конкуренцию с принципом этическим. Мои симпатии в данном случае, кто исходят при этом из принципа «не навреди!», относя это требование именно к судьбе конкретного человека. Ведь право, не основанное на морали, не может быть ни эффективно, ни действенно.
Принцип добровольности заключается в том, что члены Комиссии действуют не на основе приказа или предписания, а на основании собственной воли, исходя из добровольно принятых на себя обязательств. Принцип добровольности, по смыслу ст. 4 закона 76 - 76, не распространяется ни на лиц, содержащихся в МПС, ни на сотрудников этих мест, так как эти лица в качестве субъектов осуществления общественного контроля не выступают.
Принцип равноправия заключается в том, что члены Комиссии имеют равные права друг с другом, не являясь вышестоящими лицами по отношению друг к другу. Каждый из них - самостоятельный субъект осуществления общественного контроля.
Принцип объективности заключается в том, что в документах, выводах и рекомендациях Комиссии отражается то, что член Комиссии увидел лично, либо узнал из заслуживающего безусловного доверия источника либо установил путем анализа документов. Так как в большинстве случаев члены ОНК имеют дело с рассказом гражданина или должностного лица о некоем событии, оценочным суждением, принцип объективности достижим только в том случае, если ОНК смогут выработать критерии оценки поступающей информации. Возможные критерии такой оценки мы рассмотрим в специальной статье в 4-м номере «Вестника». Другим аспектом принципа объективности является отражение в заключениях, докладах и справках ОНК данных о выявленных положительных аспектах деятельности проверяемого учреждения, положительном опыте, так как общественный контроль не сводится к выявлению недостатков.
Принцип законности состоит в соблюдении законов, исходя из их иерархии. Как мы знаем, нормы и общепризнанные принципы международного права выше федерального законодательства России, Конституция выше иных федеральных нормативно - правовых актов, федеральные конституционные законы выше федеральных, законы имеют преимущественную силу по отношению к постановлениям правительства или указам Президента РФ, а указанные постановления и указы выше нормативно - правовых актов ведомств. Федеральные нормативно - правовые акты (НПА) выше региональных, но только по предметам исключительного ведения федеральных органов власти или совместного ведения РФ и субъекта Федерации, в то время, как по предмету исключительного ведения субъекта НПА области или края может иметь преимущественную силу по отношению к федеральному органу. Иное понимание соотношения законов, когда приказ ставится выше закона, закон - выше конституционной нормы носит наименования правового нигилизма и является одной из угроз правовому государству. Нельзя не заметить, что правовой нигилизм чаще всего рядится в тогу защитника закона, когда должностное лицо, нарушая закон, со вздохом ссылаются на нарушаемое ими требования законодательства, как на причину своих действий.
Принцип недопустимости вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях запрещает мешать законной оперативно - розыскной, уголовно- процессуальной и административно процессуальной деятельности. При этом недопустимо чрезмерно широкое толкование понятие «вмешательство», когда и публичная оценка необоснованно избранной меры пресечения, и замечание оперативному дежурному о чрезмерно долгом нахождении в ОВД административно задержанных, и недоумение по поводу отказа следователя в предоставлении свидания арестованному трактуется, как «вмешательство». При оценке спорных ситуаций на предмет того, мело ли место вмешательство, следует исходить из принципа приоритета прав человека: если действия были соразмерны необходимости соблюдения, восстановления и защиты прав человека, то они вмешательством не являются. Если не соразмерны, либо и вовсе не направлены на достижение прав человека, то такие действия, воспринимаемые оперативником, дознавателем, или следователем, как мешающие их деятельности, вполне могут быть оценены, как вмешательство.
Описание этических принципов содержит утвержденный членами Общественной палаты Российской Федерации протоколом № 28-П от 12 июля 2012 года Кодекс этики членов общественных наблюдательных комиссий по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействию лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Не все эти принципы получили в Кодексе свое название. Анализ Кодекса позволяет говорить о 6 этических принципах осуществления общественного контроля.
Первый из них (ч. «а» ст. 2 Кодекса) является по большому счету не этическим, а правовым: члены ОНК обязаны «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав человека определяют основной смысл и содержание деятельности членов ОНК». Нетрудно заметить, что в данном тексе мы имеем дело с развернутым изложением правового принципа приоритета прав человека в редакции, навеянной содержанием ст. 18 Конституции РФ. Согласно этой статье любое законодательство и правоприменение должно «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав человека определяют основной смысл и содержание» законов и правоприменительной практики. Но, как говорится, кашу маслом не испортишь.
Второй этический принцип тоже является правовым и является не очень удачной попыткой сформулировать принцип законности: члены ОНУ обязаны «соблюдать положения нормативных правовых актов, регламентирующих работу мест принудительного содержания, а также подчиняться законным требованиям администрации мест принудительного содержания». Из этого принципа не вполне ясно, как быть, когда положение нормативного правого акта, указанного выше, противоречт требованиям законодательства.
Третий этический принцип - принцип сдержанности - требует от членов ОНК «проявлять корректность и сдержанность к идеологическим и моральным убеждениям лиц, находящихся в местах принудительного содержания, национальным ценностям, культуре, народным традициям и обычаям». Если положение о сдержанности в отношении идеологических и моральных ценностей лиц, находящихся в МПС, еще понятно, то национальные ценности, культуру и традиции члены ОНК все - таки, по - видимому, должны уважать, и не «сдерживать себя» в таком уважительном отношении. Отражением принципа сдержанности является содержащееся в п.2.2 Кодекса требование не допускать «проявления грубости, высокомерия, пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, необоснованных обвинений». При всей правильности этого положения сложность его выполнения состоит в том, что данные понятия носят оценочный характер; там, где один усмотрит грубость и заносчивость, другой не обнаружит ничего похожего.
Четвертый этический принцип - принцип не дискриминации требует «не допускать дискриминации по признаку вероисповедания, происхождения, пола, возраста, расовой и этнической принадлежности, состояния здоровья и психических отклонений, сексуальной ориентации и других специфических особенностей» и является нравственным отражением одного из аспектов правового принципа объективности.
Пятый этический принцип - запрета на избирательное отношение к поступающим обращениям, - требует «одинаково внимательно и взвешенно относиться к жалобам и обращениям, поступающим в ОНК, не допускать избирательности при их рассмотрении». В нравственной сфере он отражает другой аспект правового принципа объективности. Соблюдение этого принципа одинаково важно, как для эффективности деятельности ОНК, так и для репутации Комиссий, так как соблазн заниматься только обращениям по интересным, громким, резонансным делам, не забыть земляков, уделить побольше внимания тому, за кого попросили друзья, всегда будет присутствовать в деятельности ОНК, так как, даже получив мандат, члены ОНК все равно остаются людьми.
Шестой этический принцип - «исходить из честного, разумного, добросовестного исполнения своих обязанностей» - по видимому направлен а презюмирование добросовестного исполнения членами ОНК принятых на себя полномочий. Не очень удачная редакция фразы позволяет лишь догадываться о том, что имела в виду Общественная Палата.
В том же пункте изложен седьмой этический принцип - «относиться к коллегам в духе уважения, доверия и сотрудничества». Его можно назвать принципом взаимного уважения и сотрудничества. Он очень важен, так как вместе по воле выдвинувших их организаций оказались люди различного жизненного и правозащитного опыта, убеждений, взглядов. Игнорирование данного принципа уже через пару месяцев сделает комиссию недееспособной.
Восьмой этический принцип - конструктивных отношений с администрацией МПС, - требует «проявлять корректность и сдержанность в общении с представителями администрации мест принудительного содержания». Наверное, он нуждается в изменении формулировки, акцент в которой следует сделать на сотрудничество по выявлению и устранению, как нарушения прав человека, так и причин и условий, которые порождают такие нарушения.
Девятый этический принцип - не выхода за рамки своих полномочий - «не допускать высказываний, заявлений, обращений от имени ОНК, не будучи на то уполномоченными» также является не этическим, а правовым.
Десятый этический принцип может быть назван принципом запрета провокационного поведения и состоит в запрете «оскорбительных выражений, действий угрожающего характера, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение лиц, находящихся в местах принудительного содержания».
Одиннадцатый этический принцип состоит в запрете для членов ОНК давать обещания «лицам, находящимся в местах принудительного содержания, выполнение которых выходит за пределы компетенции членов ОНК». Данный принцип весьма спорен и, по-видимому, возник в умах людей, далеких от практики. Например, в ИВС Вы обнаружили гражданина, бабушка - опекун которого не знает об его аресте. Вы узнали ее телефон, позвонили ей, сообщили об его аресте, пригласили ее к себе, успокоили, помогли найти адвоката и т.д. В Вашу компетенцию, как члена ОНК , это не входит это и не контроль, и не содействие работе НКО по помощи гражданам в МПС. Но, если Вы этого не сделаете, то возможно потом Вам просто будет трудно себя уважать.
Есть в Кодексе и 12-й этический принцип - запрет «публичных высказываний, оценивающих деятельность своих коллег, стремясь к коллективному обсуждению и объективному разрешению возникающих конфликтных ситуаций в ОНК, а также в случаях возникновения конфликтных ситуаций во взаимоотношениях с администрацией и сотрудниками мест принудительного содержания». Точнее говоря, в этом абзаце уместилось целых 2 принципа: нездорового корпоративизма и здорового стремления к консенсусу. Было бы правильным как- то разделить эти принципы друг с другом.
В качестве организационных (практических) принципов следовало бы выделить принципы:
1) последовательности и преемственности в планировании и осуществлении работы;
2) комплексного и системного подхода;
3) эффективности использования ресурсов;
4) разумного использования экспертного потенциала;
5) результативности.

Более подробно на этих принципах мы остановимся в следующем номере нашего журнала.


*) Эта статья написана на основе лекции, прочтенной 12 февраля 2013 года на «Школе ОНК», организованной в г. Москве Московской Хельсинской Группой.
Окончание - в 4-м номере "Российского Вестника Общественного Контроля".