Возможность обращения субъектов общественного контроля России к механизму защиты прав человека Европейского Суда

Общественный контроль в Российской Федерации, согласно положений ч. 1 статьи 4 ФЗ № 76 в редакции 06-12-2011 года, призван оказывать содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, исходя, в том числе, из принципа приоритета прав человека.
Значительное число контролеров, оказавшихся в комиссиях не для «галочки», а по зову души, сталкиваются с нежеланием ряда управлений ФСИН России, администраций колоний и тюрем результативно взаимодействовать с региональными ОНК, качественно и в короткие сроки улучшать ситуацию с ресоциализацией осужденных, с налаживанием производства в колониях, с диагностикой, профилактикой и лечением заболеванием заключенных, с питанием и т.п. Рекомендации членов ОНК нередко остаются некоей «пустой отчетностью», которая игнорируется УФСИНами. Со стороны пенитенциарной системы предпринимались неоднократные попытки «выдавливания» неугодных, слишком принципиальных и активных членов ОНК из составов комиссий.
Несмотря на то, что в России действует общественный контроль уже второго созыва, серьезного улучшения ситуации в пенитенциарной системе автором не наблюдается. Хотя многие контролеры честно исполняют свой общественный долг, регулярно посещают закрытые учреждения и пытаются реагировать на поступившие жалобы или на увиденное печальное положение дел. Проблема, вероятно, кроется в инертности самой пенитенциарной системы России - как и во всей стране, в данной системе царит полный развал. Кадровые перестановки в центральном аппарате ФСИН России - как недавно произошедшая отставка главы ведомства А. Реймера, делавшего попытки навести некоторый порядок - не способствуют нормализации ситуации.
Так, учреждение ИК-6 в Обухово, город Санкт-Петербург, находилось под достаточно плотным общественным контролем, причем, не только со стороны членов ОНК СПб, но и других общественных деятелей. 2 октября сего года в административном здании колонии был проведен круглый стол, посвященный проблемам условно-досрочного освобождения осужденных, с участием целого ряда представителей общероссийских и петербургских правозащитных организаций, членов ОНК, а также сотрудников Управления ФСИН по СПб и ЛО и иных должностных лиц. На мероприятии рассматривались вопросы, поставленные самими заключенными этой же колонии. Но, уже 17 октября на территорию учреждения был введен спецназ - по сообщению СМИ, с целью подавления бунта.
Данный факт свидетельствует не о том, что общественный интерес к местам лишения свободы провоцирует конфликт заключенных с властью - вмешательство общества носит разовый и опосредованный характер - это власть на сегодняшний день не способна проводить такую внутреннюю, непосредственную и постоянную социальную работу с заключенными, когда не возникает регулярной необходимости приглашать военизированные подразделения для применения физической силы к з/к.
Как один из вариантов «принуждения» пенитенциарной системы России к видоизменению себя самой в сторону системы исправительной (от средневеково-инквизиционной), автор видит обращение общественных контролеров к международным механизмам защиты прав человека. Тем более, что значительное число НКО, выдвинувших своих представителей в качестве контролеров, имеют представление об обращении за защитой прав и свобод граждан на наднациональный уровень, а некоторые - и прибегали к указанному механизму.

Прежде всего, имеется в виду обращение к механизму Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), наднационального юрисдикционного органа, призванного, субсидиарно с государством-участником Конвенции прав человека и основных свобод, обеспечить выполнение гарантий по статье 3 (запрет пыток, бесчеловечного и унижающего обращения), в аспекте статьи 13 (обязанность государства эффективно реализовывать конвенционные гарантии) и других взаимосвязанных с ними положений Конвенции. Именно у Европейского суда «есть зубы» - то есть предусмотрены механизмы принуждения государства к исполнению решений по конкретным делам.
Во-первых, в окончательном решении по конкретному делу ЕСПЧ не только назначает размер компенсации жертве нарушения, но и, прямо либо косвенно, указывает об индивидуальных восстановительных мерах и мерах общего характера. Меры общего характера предполагают обязанность государства-ответчика по реформированию законодательства (включая подзаконные нормативные акты) и/или по искоренению порочной правоприменительной практики.
Во-вторых, ЕСПЧ может констатировать в окончательных решениях наличие структурного нарушения права - говоря по-русски - системного нарушения. Например, системным нарушением прав заключенных под стражу признал Европейский суд перенаселенность следственных изоляторов в России, еще в деле «Калашников против России», жалоба № 47095/99, решение о приемлемости 18 сентября 2001 г., и впоследствии подтвердил структурный неисправленный государством характер этого нарушения во многих решенных делах: Худоеров против России, №6847/02; Лабзов против России, №62208/00; Новосёлов против России, №66460/01; Майзит против России, №63378/00 и других.
И в-третьих, после ратификации Россией в 2010 году Протокола № 14, имплементированного в текст Конвенции, национальным властям, надеется автор, будет сложно игнорировать исполнение мер общего характера, в том числе по исправлению структурных нарушений права, как это было ранее. Протоколом № 14 усилены правомочия и Европейского суда, и Комитета Министров Совета Европы (КМСЕ) по контролю за исполнением принятых ЕСПЧ решений. КМСЕ в настоящее время правомочен поставить перед Европейским судом вопрос о неисполнении государством окончательного решения Суда; если Европейский Суд признает этот факт - меры политического характера будут приниматься по отношению к государству-ответчику в рамках Совета Европы. Следует отметить, что став в 1996 году членом СЕ, Россия признала обязательной юрисдикцию Европейского Суда; отказ от обязательности решений ЕСПЧ и КМСЕ означает денонсацию договора. Выход России из европейского сообщества будет означать геополитический крах страны. Пожалуй, для национальных властей менее проблематичным окажется результативное реформирование пенитенциарной системы.
Автор не будет останавливаться на стандартных правилах обращения в Европейский Суд с индивидуальной жалобой; порядок обращения и ведения дела любой желающий может подчерпнуть из многочисленных доступных источников.
Хотелось бы обратить внимание на два возможных варианта использования ОНК международного механизма защиты прав заключенных:
- правовые консультации осужденных в ходе собеседований в ИУ;
- дача заключений ОНК по коммуницированным в ЕСПЧ делам в качестве третьей стороны.
Небезынтересна мысль и об индивидуальных жалобах в ЕСПЧ самих членов ОНК в связи с бездействием компетентных властей по их обращениям, однако это предложение автор оставит для открытой дискуссии.

По первому варианту, отмечу следующее. Федеральный закон № 76, в редакции от 06.12.2011 года, исходя из смысла ст.ст. 4, 6, 15, 16, не содержит никакого запрета на дачу соответствующих рекомендаций заключенным в ходе бесед, поскольку исходя из вышеуказанных нормативных положений, такие рекомендации и консультации не противоречат федеральным законам и другим НПА. Более того, законодательство (в частности, ч. 1 ст. 17 ФЗ-76) не исключает и представление интересов конкретного осужденного в Европейском Суде тем общественным контролером, который осуществляет посещение места содержания поверенного. Стоит отметить также, что доверенность на представление интересов в ЕСПЧ не требует какого-либо заверения; вначале она может быть написана в произвольной письменной форме, а затем оформлена в простой письменной форме на бланке Европейского Суда, который высылается Секретариатом ЕСПЧ после поступления первой заявки.
Нормативное обязывание государства к возможности реализации осужденными, в том числе через членов Общественных наблюдательных комиссий, своего права на индивидуальную жалобу в ЕСПЧ об условиях своего содержания, можно подчерпнуть не только из соответствующих положений Конституции РФ, но также из текста Конвенции прав человека и основных свобод (ЕКЧП) (ст. 34 ЕКЧП), и из текста самого закона об ОНК, статья 3-я которого гласит, что «правовое регулирование в области общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляется в соответствии с … общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации».
В ходе консультаций или представления интересов общественным контролерам, по мнению автора, стоит обращать внимание желающих подать жалобу, на возможные особенности действия критериев ее приемлемости Европейским судом для дальнейшего рассмотрения по существу.
Стандартные критерии: исчерпание средств внутренней правовой защиты в государстве - под ними понимаются главным образом судебные инстанции, первая и апелляционная, российский судебный надзор (за исключением арбитража) считается Европейским судом неэффективным средством; подача первой заявки в ЕСПЧ не позднее 6 месяцев с момента последнего внутреннего решения по существу того же вопроса, который поднят перед ЕСПЧ; запрет на злоупотреблением правом подачи жалобы (грубо говоря, речь идет о честности заявителя); запрет подачи анонимных жалоб; совместимость предполагаемого нарушения права с положениями ЕКЧП; обоснованность жалобы, то есть приведение подробных фактов, доказательств существования этих фактов, аргументация причинной связи этих фактов с предполагаемыми нарушениями Конвенции; серьезность нанесенного ущерба или серьезность поднятого вопроса о нарушении права.
Исходя из правовых позиций Европейского суда, собственные критерии применяются им гибко и без излишнего формализма.
Бремя доказывания невозможности прибегнуть к внутренним средствам правовой защиты лежит на заявителе. Он должен привести серьезные доводы, что он, например, в силу некоторых обстоятельств дела, не имел доступа к средствам защиты, или в его ситуации они были неэффективны и неадекватны, или существуют особые обстоятельства, которые освобождают его от обязанности доказывания. Это могут быть «системные» («структурные») нарушения права в государстве; это может быть общий правовой и/или политический контент в государстве, где требовалось защищаться; это может быть позиция властей, которые не начинали расследование, не оказывали заявителю помощь, остались пассивными перед сведениями о возможном должностном преступлении; это может быть практика постоянных нарушений права, несовместимая с положениями Конвенции, при этом терпимость к таким нарушениям со стороны властей демонстративна или налицо.
Так, Суд учитывает уязвимое положение жертвы нарушения - в нашем случае ею может оказаться заключенный, который непосредственно после заявления жалоб проверяющему прокурору был отправлен за мнимое или незначительное нарушение режима содержания в ШИЗО, ПКТ либо СУС, что «отбило» у него желание пройти еще и две национальные судебные инстанции.
Европейский суд учитывает, что по жалобам о нарушении гарантий по статье 3 ЕКЧП в государстве может не быть вынесено ни одного судебного решения, поэтому жалоба относительно данного нарушения может быть заявлена в течение 6 месяцев со дня деликта. То обстоятельство, что заявитель и его представитель будут после направления заявки обращаться в различные, возможно и в судебные, инстанции государства о защите, не свидетельствует о злоупотреблении правом на подачу индивидуальной жалобы в Европейский суд. Если же жалоба заявляется в связи с бездействием компетентных лиц, в связи с ненадлежащим расследованием фактов после обращений заключенного в различные инстанции - речь будет идти, скорее, о процессуальном аспекте нарушения 3-й статьи ЕКЧП. Материальный аспект налагает запрет на все виды жестокого обращения сверх минимального. Процессуальный аспект налагает обязательство на государство эффективно реализовать предполагаемое нарушение указанной гарантии (так проявляет себя статья 13 ЕКЧП «внутри» статьи 3 ЕКЧП).
Нельзя не учитывать такое автономное понятие, используемое в прецедентном праве ЕСПЧ, как «длящееся» нарушение. «Длящимся» нарушением может оказаться весь период пребывания осужденного в условиях бесчеловечного, унижающего обращения. Например, материальным аспектом нарушения гарантии по ст. 3 ЕКЧП является неоказание надлежащей медицинской помощи осужденному, больному хроническими заболеваниями. Критерий «6-ти месяцев» будет «работать» с того дня, когда заключенный был переведен в другую колонию, освободился и т.п.
Доказательственное значение для утверждения об истинности фактов, приведенных в жалобе жертвой нарушения, имеют признанные как прецедентами Европейского Суда, так и другими международными организациями, действующими во исполнение межгосударственных соглашений в сфере прав человека - структурные (системные) нарушения права.
Выше уже отмечалось о признании ЕСПЧ в пенитенциарной системе России такого структурного нарушения прав заключенных, как перенаселенность.
Другим структурным нарушением прав заключенных Европейский суд готов считать возможность цензуры жалоб заключенных в различные инстанции, как и порядок направления таких жалоб в целом. Так, в разделе III решения по делу «Белашев против России», жалоба № 28617/03, решение от 04 декабря 2008 года, Европейский суд привел выдержки из доклада Правительству России (CPT/Inf (2003) 30) Европейского комитета против пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ЕКПП), который относился к условиям содержания в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах и процедурам жалоб. А именно: «Как и во время предыдущих визитов, многие заключённые выражали скептицизм относительно процедур жалоб. В частности, было высказано мнение, что невозможно конфиденциально пожаловаться во внешний орган. В действительности, все жалобы, независимо от адресата, регистрировались сотрудниками в специальной книге, где также были ссылки на характер жалобы… В свете вышеописанного, ЕКПП напоминает о своих рекомендациях, чтобы российские власти пересмотрели порядок подачи жалоб, желая быть уверенным, что они обрабатываются эффективно. При необходимости существующие правила должны быть изменены, чтобы гарантировать заключённым возможность обращаться во внешние органы на действительно конфиденциальной основе».

Итак, отметим, что заключение независимой организации в процедурах ЕСПЧ может иметь доказательственное значение. Отсюда, автор перейдет к предположенному второму варианту использования ОНК наднационального механизма защиты прав человека - дача заключений ОНК по коммуницированным в ЕСПЧ делам в качестве третьей стороны.
Правило 44 Регламента Европейского суда регулирует порядок и сроки вступления третьей стороны в производство по делу. Правила ЕСПЧ допускают обращение Председателя Палаты к любому государству-участнику Конвенции, к любому заинтересованному лицу, к Комиссару по правам человека о составлении заключения в связи с тем или иным вопросом, возникшим при рассмотрении дела. Заключение третьего - заинтересованного - лица может появиться в деле и по ходатайству стороны, и по самостоятельному волеизъявлению такого лица, с разрешения Председателя Суда, что вытекает из пп. b) п. 3 Правила 44.
На сленге ЕСПЧ, данное лицо именуется «друг суда», а его действия должны проистекать из общественного интереса, поэтому третье лицо и считается «заинтересованным» (так, Европейский суд оперирует понятием «право общественного интереса» - России оно было известно в советское время, когда, согласно положений ГПК РСФСР, в судебном разбирательстве могли давать заключения представители профсоюзов, предприятий, учреждений). Большинство заключений «друзей суда» подается негосударственными (общественными) организациями, и незначительное число - промышленными объединениями и профессорами права.
Из Правила 44 следует, что заключение третьей стороны может быть составлено как по вопросам факта, так и по вопросам права.
Автору представляется, что Общественная наблюдательная комиссия региона либо какая-либо межрегиональная ассоциация членов ОНК, может претендовать на представление своих заключений в Европейский Суд по фактическим обстоятельствам дела, в случае заявления в конкретном деле о нарушении ст. 3, 13 и других конвенционных положений, которые могут касаться деликтов в сфере прав лиц, находящихся в закрытых учреждениях.
Так, общественный контроль может предоставить сведения о количественном и качественном составе жалоб арестованных и заключенных, доступные официальные статистические сведения и собственные статистические сведения об условиях и особенностях мест принудительного содержания, свои выводы о причинно-следственной связи между условиями материального, медицинского обеспечения заключенных, воспитательной работой и т.п., с нарушением прав лиц и их законных интересов.
Не исключено влияние заключений ОНК и на вопросы права: так, выводы о дефектах подзаконных актов (инструкций, приказов и т.п., например, нормативно-правыовых актов, дозволяющих проводить обыски в естественных полостях заключенных «вручную») и выводы о порочной правоприменительной практике могут быть обоснованы в заключении результатами собственных проверок.
Указанное заключение может быть представлено в Европейский Суд как по ходатайству к Суду предполагаемой жертвы нарушения права (например, осужденного), так и по собственной инициативе ОНК после коммуникации конкретной жалобы. В окончательных решениях ЕСПЧ по жалобам российских заявителей заключения «друга суда» использовались неоднократно, например, по делам «Филатенко против России», жалоба № 73219/01, «Дюльдин и Кислов против России», жалоба № 25968/02 - заключения НПО «Юристы за конституционные права и свободы»; «Татьяна Романенко против России», жалоба № 11751/03 - заключение НПО «Правовая инициатива Открытого общества» и «Института проблем информационного права». К сожалению, автору не известно, были ли попытки представления заключений в ЕСПЧ со стороны общественных наблюдательных комиссий. Во всяком случае, деятельность ОНК в данном направлении представляется актуальной.

Автор надеется на изложение мнений членами ОНК и другими заинтересованными гражданами по поднятым в статье проблемам, после размещения статьи на сайте «Комитета за гражданские права» (в комментариях к статье), или если статья будет размещена на других ресурсах.