Доклад на круглом столе «Вопросы соблюдения прав человека и общественных интересов при применении норм Лесного Кодекса РФ»

05-05-2011
Доклад на круглом столе «Вопросы соблюдения прав человека и общественных интересов при применении норм  Лесного Кодекса РФ» Краткий сравнительный анализ ЛК РФ 1997 г. и ЛК 2007 г. (без учета изменений, принятых в декабре 2010 г.) показывает несовершенство обоих Кодексов. Если «старый» ЛК РФ, вступивший в силу 29.01.1997 г., изначально был несовершенен, требовал доработки, т.к. был принят фактически в «сыром» виде, то «новый» ЛК РФ, вступивший в силу 01.01.2007 г., содержал в себе противоречия, благодаря которым стала возможна ситуация с пожарами летом-осенью 2010 г. Есть мнение, что эти противоречия не были устранены и после внесения поправок в уже действующее лесное законодательство в декабре 2010 г.
В «старом» Лесном Кодексе РФ было дано биологическое, а не юридическое понятие леса, а именно: «Лес - совокупность лесной растительности, земли, животного мира и др. компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение».
Биологические и иные естественно-научные характеристики природных объектов не закрепляются в праве автоматически. Для права имеет значение лишь юридически значимые признаки природных ресурсов. Поэтому российское законодательство о природных ресурсах построено на принципе разграничения предметов регулирования соответствующих отраслей.
Предмет лесного законодательства - лесные отношения, т.е. отношения по поводу эксплуатации лесов, защите их от пожаров, вредителей, болезней и воспроизводства. Лесное законодательство учитывает естественные природные взаимосвязи, закрепляет нормы, имеющие своей целью предотвратить причинение вреда другим природным ресурсам в результате эксплуатации лесов.
В «новом» Лесном Кодексе РФ лес определяется, как экологическая система или природный ресурс.
Неправильное определение в лесном законодательстве основных понятий приводит к трудностям его применения, возникновению споров и коллизий. Так, включение в состав лесного фонда земель лесного фонда затрудняет применение норм земельного законодательства и порождает противоречия между лесным и земельным законодательством.
В ЛК РФ 1997 г. подразделение лесов было следующее: «Леса I группы - леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий». (ст.56 ЛК РФ). «Леса II группы - леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования» (ст.57 ЛК РФ). «Леса III группы - леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. Разделяются на освоенные и резервные леса». (ст.58 ЛК РФ).
В ЛК РФ 2007 г. подразделение лесов меняется. Согласно ч.ч.1,2 ст.10 ЛК РФ:
«1. Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.
2. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам».
Соотношение юридических понятий «лес» и «земли лесного фонда» заключается в следующем. Земли лесного фонда занимают самую большую площадь по сравнению со всеми иными категориями земель в нашей стране. Основное их целевое назначение - использование в качестве средства производства в лесном хозяйстве.
Земельное законодательство рассматривает земли лесного фонда в качестве самостоятельной категории по отношению к лесному фонду. Вместе с тем, естественно-биологические связи земли и лесов в значительной степени определяют сущность и содержание правового понятия «земли лесного фонда». Использование и охрана лесов находятся в прямой зависимости от состояния земель данной категории. В свою очередь, эксплуатация лесных ресурсов оказывает влияние на соотношение земель лесного фонда.
Отношения, связанные с использованием земель лесного фонда, являются разновидностью земельных отношений и регулируются земельным законодательством, а в части неурегулированной этой отраслью, и лесным законодательством.
Признавая экологическую связь земли, леса и других природных объектов, следует подчеркнуть, что лес и земля представляют собой объекты, правовое регулирование которых имеет различный характер. Объединение земли и лесов в единое понятие «лесной фонд» создает неправильное представление о действительных площадях, занятых лесами, которые при этом ассоциируются с площадью земель этого фонда, в состав которых входят и непокрытые лесом земли.
Основная задача ЛК РФ состоит в правовом оформлении новой политики Российского государства, выражающейся в том, чтобы решить задачи освоения огромных лесных ресурсов, ресурсов недр и других природных ресурсов страны и получить максимально экономичный эффект их эксплуатации посредством создания наиболее благоприятного инвестиционного климата.
Как считает профессор МГУ О.И.Крассов, ЛК РФ является ярким выражением идеи либерализации законодательства о природных ресурсах…путем устранения разного рода административных барьеров, препятствующих инвестированию средств в лесной комплекс.
В ЛК РФ 2007 г. сделан акцент на регулировании земельных отношений по поводу земельных участков, на которых произрастают леса. Эти земельные участки теперь называются лесными участками. Земельный участок и лесной участок - это одинаковые с правовой точки зрения понятия. Отказавшись от такого правового института, как право лесопользования, законодатель сфокусировал свое внимание на регулировании права пользования лесными участками, а также вопросов собственности на них.
Лесные участки в составе земель лесного фонда признаются федеральной собственностью.
До начала 1990-х годов в России действовал ЛК РСФСР. 29.01.1997 г. Президент России Б.Н. Ельцин подписал ЛК РФ. Однако, из-за несовершенства кодекса почти сразу началась разработка новой редакции. Разработка велась по поручению Президента России В.В.Путина.
Главным разработчиком новой редакции ЛК РФ было Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. В конце сентября 2004 г. проект Кодекса был внесён в Правительство России.
01.02.2005 г. Правительство России внесло в Государственную Думу проект Кодекса, разработчиком которого было Минэкономразвития. 22.04.2005 г. Госдума приняла Кодекс в первом чтении.
Ко второму чтению на проект Кодекса поступило около 3 тыс. поправок. Депутаты Госдумы, лесопромышленники, главы регионов и Министерство природных ресурсов РФ высказали к проекту Кодекса большое число замечаний. Второе чтение законопроекта переносилось 5 раз.
06.04.2006 г. Президент России В.В.Путин призвал Правительство России «оперативно снять все противоречия и найти приемлемые решения» для принятия кодекса. 1 ноября 2006 года проект кодекса был принят во втором чтении. 08.11.2006 г. Лесной Кодекс был принят Госдумой в третьем чтении. 10.11.2006 г. проект Кодекса поступил в Совет Федерации. Члены Совета Федерации заявили, что заблокируют принятие Кодекса, поскольку их не устроил объём финансирования, выделяемого регионам при передаче полномочий по лесному хозяйству. 15.11.2006 г. Совет Федерации не стал рассматривать проект Кодекса. 22.11.2006 г. Совет Федерации принял решение об одобрении проекта Кодекса. 24.11.2006 г. Кодекс был одобрен Советом Федерации. 04.12.2006 г. Кодекс был подписан Президентом Российской Федерации. 01.01.2007 г. ЛК РФ вступил в силу.
Лесной Кодекс 2007 г. многократно подвергался резкой критике со стороны экспертов и специалистов по лесному хозяйству за то, что он переложил все лесохозяйственные и противопожарные функции на регионы и на арендаторов. После вступления в действие нового Лесного кодекса была разрушена существовавшая до этого система органов лесного хозяйства и государственной лесной охраны. Из 83 000 человек Гослесоохраны лесхозов было оставлено 680 человек лесных инспекторов в составе Росприроднадзора.
Значительное число экспертов считают его одной из главных причин катастрофических лесных пожаров 2010 года. Например, по мнению заслуженного лесовода России Виктора Кузнецова, высказанного им в передаче Первого канала 19.08.2010 г., среди причин сложной обстановки в лесах европейской части России несовершенство Лесного Кодекса РФ. По его словам, «Лесной Кодекс, принятый в январе 2007 года, нанес смертельный удар по лесному хозяйству. Согласно этому Кодексу вообще перестало существовать такое понятие как Лесхоз. А это важнейшая административная единица, в состав которой входили лесничества, лесники, служба по охране и защите леса. Если брать по России, то до 2007 года более 80 тысяч человек занимались охраной и защитой леса».
Законодатели в декабре 2010 г. изменили Лесной Кодекс. По мнению экспертов, документ, вызвавший после летних лесных пожаров много споров, фактически остался прежним. Отмененной в 2006 г. лесной охраны и патрулирующих самолетов так и не появится. В 2011 г. специалисты прогнозируют повторение лета 2010 г. и протестов, аналогичных ситуации с Химкинским лесом.
Президентские поправки в ЛК РФ приняты в третьем чтении. Эксперты уверены, что лесному хозяйству они не помогут. В сентябре, после лесных пожаров, охвативших центральную территорию России, Президент Д.А.Медведев указывал, что «действующая нормативная база кодекса, степень и уровень организации не годятся».
В итоге законодатели и ограничились принятием «рамочных изменений», как считают экологи и эксперты в области лесного хозяйства. Не обошлось без конфузов: в проекте поправок авторы написали, что тушение пожаров в лесах осуществляется в соответствии с ФЗ «О пожарной безопасности» и ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». На что юристы Госдумы в правовом заключении отметили, что «названные законы не содержат нормы, регулирующие тушение пожаров». С исправлениями поправки в ЛК РФ были приняты во втором чтении 21.12.2010 г. И уже на следующий день, 22.12.2010 г., Госдума приняла законопроект окончательно.
В ЛК РФ внесено более восьми новых статей «по этому вопросу». Самая главная статья 53-я.
В ней говорится, что «работы по тушению лесных пожаров и осуществлению отдельных мер пожарной безопасности» будут выполнять только специализированные госучреждения, которых сейчас нет.
По действующему законодательству, непосредственно с лесным огнем должны бороться выигравшие государственный конкурс компании. Они же, а не лесники, получают государственные субвенции. Необходимые для работы по ЛК планы по тушению пожаров, по взаимодействию различных структур и госорганов при борьбе с огнем еще не разработаны.
Координатор проектов по лесной программе WWF Николай Шматков к плюсам поправок отнес, что «арендаторам не будут навязывать приобретение противопожарного оборудования». «Крупные арендаторы с тушением и профилактикой лесных пожаров справлялись, но мелкие - нет. У органов управления лесами не будет ложной надежды теперь на них. Опять же вопрос по пожарному оборудованию четко в кодексе не прописан. По нему, наверное, стоит также ждать отдельных законодательных актов», - говорит эксперт.
Поправки ужесточают наказание за нарушение законодательства по пожарной безопасности.
Штрафы устанавливаются за уничтожение или повреждение лесных насаждений из-за неосторожного обращения с огнем (может составить от 100 до 250 тысяч рублей), за поджог (до 500 тыс. рублей), нарушение правил пожарной безопасности в лесу (от 1,5-2 тысяч рублей). Выжигание травы у леса без соблюдения пожарной безопасности может стоить 2-3 тысячи рублей, должностным лицам придется заплатить 7-12 тысяч. Если нарушения привели к лесному пожару, после которого никто не получил тяжкий вред, то сумма штрафа достигнет для физических лиц 5 тысяч рублей.
Основной минус внесенного законопроекта - поправки в ЛК РФ никак не меняют действующую структуру охраны, которую критиковали после летних лесных пожаров.
Лесную охрану в 2006 г., с принятием «нового» ЛК РФ, ликвидировали полностью. Поправки фактически ее воссоздали, но, как отмечает руководитель лесной программы «Greenpeace России» Алексей Ярошенко, «только на бумаге». Лесным инспекторам и лесничим дали полномочия, к примеру, осуществлять патрулирование лесов, предотвращать нарушения лесного законодательства, осуществлять производства по делам об административных правонарушениях. При этом на лесничих оставили всю «бюрократическую работу», введение управленческой документации. Но после реформы лесного законодательства ставки в департаментах по управлению лесами были сокращены фактически на треть.
Расширение ставок в лесничествах и департаментах пока не предусмотрено ни поправками ЛК, ни бюджетом.
«Права у лесников будут, а времени и возможности не будет», - говорит Ярошенко. В результате, говорят эксперты, профилактика пожаров снова остается под вопросом. По мнению самих лесников, большинство летних лесных пожаров вспыхнули из-за человеческого фактора, который и контролировала лесная охрана. «Возвращать охрану на федеральный уровень не хотели, это было принципиальное решение. Рослесхоз только передали правительству, есть какое-то расширение полномочий, организацию на региональном уровне прописали не по уму. Для изменения структуры нужны были, конечно, деньги», - говорит Ярошенко.
В финансовом обосновании законопроекта сказано, что реализация ФЗ не потребует материальных затрат.
Шматков также отмечает, что поправки не определяют статус бывших колхозных лесов и лесных полос, в которых, как говорят сами лесники, обычно и возникают пожары, перекидывающиеся уже потом на леса. «Собственник земли отвечает за пожарную безопасность. Леса с неизвестным статусом - потенциально опасный объект. Сейчас был хороший повод прописать их будущее», - считает Шматков. Также в законодательстве по-прежнему нет определения самого понятия «лес».
«Авиалесохрана», которую эксперты также советовали восстановить после лета 2010 г., в законопроекте не появилась. В поправках есть только статья «Авиационные работы по охране и защите лесов», в которой говорится, что сюда входят авиационное патрулирование и тушение лесных пожаров. Д.А.Медведев, критикуя лесное законодательство, отмечал, что в нем не прописана передача на федеральный уровень полномочий, в случае если регион с ними не справляется. Сейчас в поправках указано, что изъять полномочия у региона Рослесхоз может только после присланного отчета. Затем ведомство должно выдать соответствующее заключение о том, что регион не справляется с обязанностями, и передать его правительству, которое уже примет решение, изымать ли полномочия. Деньги, выделенные субъекту из федерального бюджета на лесную охрану или профилактику лесных пожаров, в случае положительного ответа правительства необходимо будет вернуть. «Проблема в том, что эта процедура слишком сложная, вряд ли ей кто-то будет заниматься», - считает Ярошенко.
Шматков, в свою очередь, напомнил, что в проекте нет разъяснений по поводу управления лесами общественности. В ст. 1 ЛК РФ говорится: «Лесное законодательство основывается на участии граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством порядке и формах».
Отсутствие уточнений по этому поводу, по мнению Н.Шматкова, приведет к тому, что «конфликты, подобные Химкинскому лесу, будут разрастаться».
«Никаких инициатив по увеличению роли общественности в управлении лесами нет - нет механизмов, при которых общественность нормальным и неконфликтным образом может влиять на решения по изменению леса. Урок Химкинского леса ничему законодателей не научил», - отметил эксперт. Ситуацию может усугубить также то, что поправки существенно упрощают процедуру вырубки деревьев в защитных лесах, в том числе для строительства дорог и карьеров.
«Поправки фактически не меняют ничего: они все рамочные. Они будут работать в зависимости от отдельно прописанных к ним нормативов. А срок для их создания короткий: в апреле уже начало пожароопасного сезона, - подводит итог Ярошенко. - Летом у нас будет то же самое».

Не успела закончиться зима 2010/2011 г.г. и начаться весенний период 2011 г., как в России снова заполыхали леса, уже в апреле-месяце. Первая волна пожаров охватила юг Сибири, Забайкалье и Дальний Восток, а именно: Кемеровскую область, Забайкальский край, Амурскую область и Приморский край. При этом воздух прогрелся всего лишь до +28°С.
Вторая волна пожаров охватила Новосибирскую область, Республику Бурятия, Алтайский край, Республику Тыва и Иркутскую область. Загорелось одно из лесничеств недалеко от г.Екатеринбурга (Свердловская область), а также имело место быть ряд степных пожаров на территории Псковской и Московской областей. Крайне пожароопасная ситуация сложилась на территории Красноярского края и Республики Хакасия.
Из всего вышесказанного следует, что ситуация с пожарами 2010 г. повторилась менее, чем через год. Есть только одно «но».
Это «но» заключается в следующем: ежегодно горит тайга в Иркутской области. Эта чрезвычайная ситуация повторяется из года в год. Но до 2010-го про пожары как про национальное бедствие никто не говорил. А когда заполыхала Европейская часть России, вспомнили и про Сибирь. Странно все это.
Константин Давыдов


[ НАЗАД ]
Отправить @ другу
  • Комитет
  • Правозащитные мероприятия
  • Публикации
  • Аналитические обзоры
  • Рекомендации круглых столов
  • Пресс-конференции
  • Борьба с пытками
  • Ссылки
  • Вестник Общественного Контроля
  • Российский ВОК #11 -2016
  • Российский ВОК #3 -2013
  • Российский ВОК #2 -2012
  • Российский ВОК #1 -2012
  • Российский Тюремный Журнал
  • #3 -2010 -бытовое обеспечение з/к
  • #2 -2009 -вопросы УДО
  • #1 -2009 -тюремная медицина
  • Общественные инициативы
  • Кодекс этики члена ОНК: Обсуждение
  • Общественная палата Москвы
  • Rambler's Top100 Яндекс цитирования